1000 Ciudades y Pueblos que reconstruir

El terremoto y posterior maremoto del 27 de Febrero de 2010 afectó a seis regiones del centro del País, las cuales concentran el 79,5% de la población nacional. Según estimaciones de diversos organismos, el volumen de viviendas dañadas superaría las 350.000 unidades. Más del 50% se localizaría en la Región de Bio Bio.

Sólo en las regiones de Bio Bio, Maule y O’Higgins, hoy declaradas “Zona Afectada por Catástrofe”, la población supera los 4 millones de habitantes y presenta la mayor dispersión y diversidad de asentamientos urbanos. Nos enfrentamos a la compleja tarea de recuperar total o parcialmente a cerca de 1.000 pueblos y ciudades. Sólo en las tres regiones más afectadas, había alrededor de 950 aldeas y localidades pequeñas de entre 100 a 5.000 habitantes, 45 ciudades menores a 70.000 habitantes como Constitución, 4 capitales con más de 100.000 habitantes y el Área Metropolitana de Concepción. A lo anterior se debe agregar un alto porcentaje de población rural dispersa que supera el 24% de la población total de estas regiones.
El volumen, dispersión y diversidad de las comunidades afectadas nos obliga a tener una enfoque igualmente diverso y capaz de recoger las necesidades y anhelos de cada comunidad, evitando la estandarización y privatización de las soluciones.

Por eso, no da lo mismo como reconstruir. Se requiere el diseño explicito de un “Plan de Reconstrucción Urbana” para cada centro urbano y pueblo afectado. Este proceso dejará una huella tan o más profunda que el propio terremoto, afectando los niveles de equidad urbana resultante, los procesos de sostenibilidad institucional, social y económica de muchas comunidades. Por ello, el proceso de recuperación del desarrollo urbano debe satisfacer seis condiciones básicas:

a) INTEGRALIDAD. Se debe abordar en forma coordinada los aspectos de empleo y desarrollo económico, desarrollo urbano y vivienda, y servicios públicos.
b) DESCENTRALIZACIÓN. Se debe hacer una planificación y gestión desde los municipios y gobiernos regionales, que garantice soluciones locales y no estandarizadas.
c) PARTICIPACIÓN CIUDADANA. Se debe reconstruir con las comunidades, validando en forma democrática las decisiones de los los planes de re construcción.
d) EQUIDAD. Se debe generar mayores niveles de equidad urbana en la asignación de recursos.
e) FOCALIZACIÓN. Se debe resolver con mayor urgencia las zonas más vulnerables socialmente.
f) SUSTENTABILIDAD. No basta con reconstruir, tenemos la oportunidad y el deber de elevar la ustentabilidad y la calidad de vida urbana preexistente, la cual en muchos casos ya era precaria.



I. Elementos del Plan de Reconstrucción Urbana.

1. Los planes de reconstrucción debe estar orientado a “Regenerar”. No basta reconstruir para lograr mayor equidad urbana, elevar la calidad de vida y recuperar social y económicamente las comunidades más afectadas.

Este concepto implica poner como objetivo elevar las condiciones de vida preexistentes y la equidad en el acceso a bienes públicos urbanos, generando las condiciones urbanas para la rápida recuperación social y económica. Se debe aspirar a una mayor sostenibilidad urbana de largo plazo de estas ciudades y poblados, fortaleciendo su rol administrativo, productivo, patrimonial y social.

Este aspecto es vital, pues la pérdida de identidad, calidad de vida, servicios, funciones o empleos, puede impulsar migraciones de las familias afectadas a otras ciudades en el caso de los pueblos y ciudades menores, o la degradación de la actividad de comercio y servicios de los centros urbanos históricos, induciendo un ciclo de segregación social y deterioro urbano a largo plazo.

2. La reconstrucción requiere de Planes Urbanos Integrados. La aplicación aislada de medidas sectoriales no garantiza la oportuna recuperación de las comunidades afectadas.

Anteriores experiencia nacionales de reconstrucción, así como caso internacionales, han mostrado que la formulación de acciones o instrumentos sectoriales dispersos frente a las demandas y carencias de empleo, desarrollo productivo, vivienda, infraestructura urbana, equipamiento, regulación del suelo o generación de actividad económica, dificulta la coordinación de obras, incrementa los plazos de la reconstrucción total y debilita la recuperación urbana y sostenibilidad social y económica de largo plazo, reduciendo la efectividad de la inversión pública.
Se recomienda el diseño e implementación de “Planes Integrados de Reconstrucción Urbana” para cada centro urbano y poblado afectado mayormente. Que integren y programen las distintas acciones del Estado y los instrumentos públicos disponibles como subsidios habitacionales, apoyos a actividad productiva, proyectos de infraestructura urbana, de edificación pública y de espacio público, deberán estar coordinados e integrados en estos planes.

El financiamiento de estos planes deberá programarse y comprometerse por parte de DIPRES para todo el proceso de reconstrucción. Solo de esta forma se podrá garantizar la reconstrucción y transparentar los plazos a la comunidad.

3. La reconstrucción requiere de autoridades descentralizada y empoderadas. Ejemplos como el de New Orleans después del huracán Katrina, muestran los perjuicios de la superposición de responsabilidades entre autoridades locales, regionales y nacionales. Por la magnitud de la reconstrucción, la gestión centralizada del proceso y de los productos de la reconstrucción atentan contra la eficiencia, efectividad y diversidad en los planes de reconstrucción. Se debe fortalecer el rol municipal en el diseño e implementación de las medidas y planes de reconstrucción. Si una gestión activa de los recursos y subsidios en cada comunidad, estos no se materializaran a tiempo. Es la oportunidad de dejar instalados municipios con capacidades para el siglo 21.

Se recomienda fortalecer el rol de los municipios mediante la asignación de apoyos profesionales y la designación de “Gerencias de Reconstrucción” a nivel comunal, que apoyen al Municipio y a la comunidad. Estas gerencias deberán ser responsables de la Etapa de Implementación de cada plan, y articular a los servicios públicos y secretarías regionales ministeriales. SUBDERE debiera financiar estos apoyos profesionales en cada municipio y región.

A nivel regional es fundamental la coordinación que facilite la implementación de los planes y recursos en cada comuna, para lo cual se debe crear un “Comité Regional de Reconstrucción”, presidido por el Intendente, a cargo seguimiento y cumplimiento del “Plan Regional de Reconstrucción y Desarrollo” (Ley 16.282 Art. 24º) y de apoyo los “Planes de Reconstrucción Urbana” que se implementen.

4. La reconstrucción tiene que ser participativa. Dada la extensión en tiempo y los efectos del proceso de reconstrucción, se requerirá establecer mecanismos institucionalizados de diálogo con la comunidad, con validación y seguimiento del proceso de reconstrucción. Esta condición es fundamental para reforzar el arraigo social y lograr resultados aceptados por la gente.

Se recomienda la creación de un “Consejo del Plan de Reconstrucción”, presidido por Alcalde, con participación de representantes de la comunidad (Ley 16.282 de “Sismos y Catástrofes” lo permitiría / Art. 3º letra a).

Asimismo, el plan de reconstrucción debiera ser ratificado por este consejo en “Convenio de Reconstrucción” (similar a los convenios de programación regional o los Contratos del Barrios del Programa Quiero Mi Barrio del MINVU) a 4 años o más, que comprometan recursos de gobierno regional y ministerios para las inversiones comprometidas en cada plan. Esta acción establece transparencia y un compromiso de todos los actores con el proceso, sus plazos y resultados, evitando conflictos en la implementación o falsas expectativas. Este convenio debe incluir el Plan y los plazos de ejecución de las obras urbanas y viviendas establecidas por este.

5. La reconstrucción de las viviendas requiere una organización de la demanda desde el Estado y una ampliación de la cobertura a segmentos medios. No sólo los planes de vivienda deben formar parte de “Planes Integrados de Reconstrucción Urbana”, a fin de garantizar el acceso a terrenos, normas urbanas adecuadas, aprobaciones municipales y coordinación con otras obras urbanas, sino que se requerirá de la activa organización de la demanda a nivel local. No será posible un adecuado y ágil proceso de reconstrucción si sólo se deja al mercado y las personas en forma individual la gestión de sus soluciones habitaciones mediante subsidios. Ejemplos exitosos como los de Tocopilla lo demuestran.

Las ciudades, comunas, poblados o áreas rurales, con daños menores o parciales en sus viviendas y edificaciones que puedan ser abordadas con soluciones directas o sectoriales asociadas a cada demanda y daño, deben disponer cuanto antes de líneas de financiamiento o subsidios para resolver estas demandas.

Para casos de daños parciales a las viviendas se recomienda ampliar la cobertura de familias que acceden al Programa de Subsidios de mejoramiento de viviendas “Protección al patrimonio Familiar” del MINVU (DS 255).

En el caso de familias de sectores medios, fuertemente afectados en las grandes ciudades, se deberá elevar los montos de cobertura de los subsidios DS 40 para las regiones afectadas y apoyo a mecanismos crediticios privados. En los casos de destrucción de vivienda rural en sitio residente, se deberá dar apoyo para acceder a subsidios para autoconstrucción.


6. La reconstrucción se inicia con buenos planes de rehabilitación. Hay que evitar la improvisación que hoy existe en esta etapa, ya que las decisiones de la etapa de rehabilitación son vitales para la efectividad y calidad de la etapa de reconstrucción . Las decisiones de remoción y depósito de escombros, habilitación y localización de viviendas de emergencia, instalación provisoria de equipamientos públicos de salud, educación o funciones públicas, y obras básicas de infraestructura que mitiguen los efectos de lluvias u otras amenazas, afectarán las decisiones y alternativas del proceso de reconstrucción, dado que en la mayoría de los casos la reconstrucción se realizará en las mismas zonas donde se ubican estas instalaciones provisorias u obras de rehabilitación y mitigación.

Se recomienda que el gobierno (SUBDERE-MINVU) dicte con urgencia un instructivo para la implementación de los Planes de Rehabilitación (emergencia) que guíe a los Municipios y Gobiernos Regionales en el proceso de emergencia. Este instructivo debe contener guías para un plan que oriente a lo menos la localización de viviendas de emergencia (ver Instructivo MINVU-DDU), localización transitoria de equipamientos sociales y públicos, remoción y disposición de escombros para habilitar suelo, la habilitación de obras de vialidad y de mitigación de aguas lluvias, retención de laderas u otras amenazas.


7. La reconstrucción de la identidad local depende del diseño urbano y la arquitectura local. Las edificaciones y los espacios públicos definen la identidad local y el arraigo de las comunidades. Este aspecto cultural será vital para revitalizar y devolver el alma a las comunidades destruidas. Se deberá establecer reglas a los proyectos financiados con fondos públicos, a fin de fomentar el uso de materiales y técnicas de construcción locales, que fomenten el empleo o resguarden la imagen e identidad de los centros urbanos y pueblos que se requiere reconstruir.